Administrazioan irregularra eta abusuzkoa den aldi baterakotasunarekin bukatzeko azken proposamena

Administrazio publikoak ez dira salbuespen bat aldi baterako kontratuei dagokienez. Azken hamarkadetan, irregulartasun eta abusuak gauzatu dituzte, aldi baterako kontratuak baliatzean. Egoera iraultzeko xedearekin neurriak hartzen ari dira. Azken proposamena Europar Batasunaren Auzitegitik heldu berri da: abusuak pairatzen dituzten enplegatuak finko bihurtzea. Hala ere, hori aukera bat baino ez da, eta seguru asko ez egokiena aztertuko dugun moduan.

Aldi baterakotasunaren testuingurua administrazio publikoetan

Administrazio publikoak enplegatzaile oso garrantzitsuak dira, eskaini ohi dituzten zerbitzu ugarien ondorioz enplegatu asko dituztelako. Erregela orokorra da enplegatu horien lanpostuak finkoak izan beharko liratekeela, zerbitzuok egiturazkoak direnean, hau da, jarraitutasunez eskaintzen direnean.

Horrenbestez, administrazio publikoek arrazoi objektiboak daudenean baino ez lukete jo behar aldi baterako kontratazioetara. Hori berori ondorioztatzen da EE/1999/70 Zuzentarauak, aldi baterako lanari buruzko Esparru Akordioari buruzkoak, ezarritakotik (6 eta 7.a eta 3.1 klausula).

Jardunbide horretan, Administrazio publikoak eredugarri izan beharko lukete. Aitzitik, esperientziak erakusten du horiek ere irregulartasunak eta abusuak gauzatzen dituztela, aldi baterako kontratazioa baliatzean. Horregatik, EE/1999/70 Zuzentarauaren helburuetako bat da aldi baterako kontratuak ondoz ondo baliatzeagatiko abusuak saihesteko esparrua ezartzea (5. klausula). Esparru horretan estatu-kideek hartu beharreko neurriak zehaztu dira, betiere, kasuan kasuko estatu-kidean ez badago abusuak saihesteko antzeko lege-neurririk.

Administrazio publikoek arrazoi objektiboak daudenean baino ez lukete jo behar aldi baterako kontratazioetara

Hain zuzen, neurriz kanpoko aldi baterakotasuna murrizteko xedearekin onetsi zen 20/2021 Legea, eta horrek eskainitako aukeretatik abiatuta egonkortze-prozesuak gauzatzen ari dira Administrazio desberdinetan.

Nolanahi ere, aldi baterakotasunarekin bukatzeko ezinbestekoa da Europar Batasunaren Auzitegiaren (EBA) jurisprudentzia aintzakotzat hartzea. Bada, jurisprudentzia horrek erabat baldintzatzen ditu estatu-kideek hartzen dituzten neurriak.

Aldi baterako egoera arazotsuenak

Administrazio publikoek aldi baterako enplegua baliatzeko modalitate desberdinak dituzte, euren asmoa enplegatuak zuzenean kudeatzea denean: aldi baterako lan-kontratuak, bitarteko funtzionarioak, behin-behineko pertsonala eta aldi baterako estatutu-pertsonala. Halaber, gerta daiteke zuzeneko kudeaketatik at, zeharka, aldi baterako izaerarekin erabilitako enplegatuak, arrazoi desberdinak tarteko, administraziora biltzea, aldi baterako enplegatu publiko bihurtuz.

Iruzur eta abusuei dagokienez, lan-kontratuen artean bi dira nabarmendu beharreko egoerak: plaza hutsa betetzeko bitartekoena eta finkotasunik gabeko iraupen mugagabekoena. Gainera, plaza hutsa betetzeko bitarteko kontratua iruzurrez edo abusuz baliatzen denean, bitarteko enplegatua finkotasunik gabeko iraupen mugagabeko bihurtuko da. Hala ere, hori gerta ez dadin neurriak hartu dira 32/2021 Errege Lege-dekretuaren 4. Xedapen Gehigarrian.

Iruzur eta abusuei dagokienez, lan-kontratuen artean bi dira nabarmendu beharreko egoerak: plaza hutsa betetzeko bitartekoena eta finkotasunik gabeko iraupen mugagabekoena

Finkotasunik gabeko iraupen mugagabeko enplegatuen egoera jurisprudentziak sortu zuen (1996ko urriaren 7ko AGE, 4. salakoa, 3307/1995 db. errek. zk.), hain justu, uztartu ahal izateko, batetik, aldi baterako lan-kontratuetan gauzatutako abusuak modu egokian zehaztea eta, bestetik, enplegu publikoan sartzeko berdintasun, publizitate, meritu eta gaitasunaren konstituzio-bermeak errespetatzea (ildo beretik, esaterako, 2021eko azaroaren 25eko AGE, 4. salakoa, 2337/2020 db. errek. zk. eta 2023ko abenduaren 12ko AGE, 3146/2022 db. errek. zk).

Bestalde, 2018ko apirilaren 2ko AGEk, 4. salakoak (27/2017 errek. zk.) berretsi zuen finkotasunik gabeko iraupen mugagabeko enplegatuen aldi baterako izaera, halakoen egoerak dituen berezitasunak gorabehera. Oraintsu, hori berori aintzatetsi du EBAren 2024ko otsailaren 22ko epaiak (C-59/22, C-110/22 eta C-159/22 Pilatutako Auzigaiak).

Finkotasunik gabeko iraupen mugagabeko egoera

2018ko apirilaren 2ko AGEk, 4. salakoak (27/2017 errek. zk.) beren-beregi aipatu zuen 2014ko abenduaren 11ko EBAren Autoa (C-86/14 Auzigaia), non aitortu zen finkotasunik gabeko iraupen mugagabeko enplegatuak EE/1999/70 Zuzentarauaren Esparru Akordiora biltzen direla. Gainera EBAren auto horrek zehaztu zuen enplegatu horiek egoera horretara igaro izana administrazioak jasan beharreko zehapena dela, aldi baterako lan-kontratuak ondoz-ondo baliatu izateak eragindako abusuarengatik. EBAren esanetan, funtsean, zehapen horrek ez dio kalterik egiten kontratuaren aldi baterako izaerari, hots, jatorriz duen izaerari.

Arazoa da kasu horietan denboran luzatzen dela inoiz existitu behar izan ez zen egoera, enplegatu publiko izaten jarraitzen duelako berdintasun, meritu eta gaitasunaren konstituzio-printzipioak betetzen ez dituen pertsona batek. Bestela esanda, kasu horietan legeztatzen da jatorrian lege-maularekin egindako kontratazioa, eta interes orokorraren aurka egiten da. Halaber, diru-publikoa baliatu behar da kontratua azkentzen bada, dela lanpostua legearen arabera amortizatzen denean (kaleratze objektiboengatiko kalte-ordaina ematen da: 2014ko ekainaren 24ko AGE, 4. salakoa, 217/2013 errek. zk.), dela lanpostua legearen aurka amortizatzen bada (bidegabeko kaleratzeengatiko kalte ordaina ematen da: 2023ko irailaren 12ko AGE, 4. salakoa, 3791/2020 db. errek. zk.), dela konkurtsoaren ondorioz plaza hutsa beste batek betetzen duenean (kaleratze objektiboengatiko kalte-ordaina ematen da: 2017ko martxoaren 28ko AGE, 4. salakoa, 1664/2015 db. errek. zk., 2021eko ekainaren 28ko AGE, 4. salakoa, 3263/2019 db. errek. zk.), dela 20/2021 Legearen egonkortze-prozesuen ondorioz lanpostua galtzen denean, egonkortzeko hautatze-prozesua ez gainditzeagatik (kaleratze objektiboagatiko kalte-ordaina ematen da, 20/2021 Legearen 2.6 artikuluan xedatutakoaren arabera).

Diru-publikoa baliatu behar da kontratua azkentzen bada, dela lanpostua legearen arabera amortizatzen denean, dela lanpostua legearen aurka amortizatzen denean, dela konkurtsoaren ondorioz plaza hutsa beste batek betetzen duenean

Era berean, baliteke laster EBAk aitortzea konkurtsoaren edo egonkortzearen ondorioz plaza lortu duenak ere kaleratze objektiboengatiko kalte-ordaina jasotzeko eskubidea duela, aldez aurretik finkotasunik gabeko iraupen mugagabeko enplegatu izategatik. Arean ere, kontuan hartu behar da hori ondoriozta daitekeela 2024ko otsailaren 22ko EBAren epaitik (C-59/22, C-110/22 eta C-159/22 Pilatutako Auzigaiak) eta ildo horretatik doala EBAk ebazteke duen arazo prejudizial bat, hain zuzen, Bartzelonako Administrazioarekiko auzien 17. epaitegiak 2022ko maiatzaren 19an aurkeztutakoa (332/22 Auzigaia).

Dena den, finkotasunik gabeko iraupen mugagabeko enplegatu bihurtzeko ezinbestekoa da ebazpen judizialak hala aitortzea. Egoera hori sortzen duten kasuei erreparatuz, nabarmendu behar dira aldi baterako kontratuak kateatzea (2013ko abenduaren 3ko AGE, 4. salakoa, 816/2013 db. errek. zk.); enplegua eskaintzeko deialdia egiteari dagokionez zein epe ezarri eta epe hori igarotzea plaza hutsa betetzeko bitarteko kontratuen kasuan, betiere, plazak betetzeko atzerapenaren arrazoia iruzurra edo zuzenbideaz abusatzea bada (2019ko apirilaren 24ko AGE, 4. salakoa, 1001/2017 db. errek. zk.); lan-kontratuen modalitateak lege-maularekin erabiltzea (2002ko martxoaren 19ko AGE, 4. salakoa, 1251/2011 db. errek. zk.); edota plaza hutsa betetzeko bitarteko kontratuak iraupen luze eta ez ohikoa izatea (2022ko urtarrilaren 12ko AGE, 4. salakoa, 4915/2019 db. errek. zk.).

Bitarteko funtzionarioen kasua

Bitarteko funtzionarioak 5/2015 Legegintzazko Errege Dekretuaren, Enplegatu Publikoaren Oinarrizko Estatutuari buruzko Legearen testu bategina onestekoaren (EPOELTBren), 10. artikuluan arautu dira.

Bada, kontuan hartu behar da 2018ko irailaren 26ko AGEk, 3. salakoak (1305/2017 errek zk.), ezarritakoa. Epai horren esanetan, EPOELTBren 10. artikuluko neurriak ez betetzeagatiko abusua pairatzen duten bitarteko funtzionarioak ez dira bihurtuko finkotasunik gabeko iraupen mugagabeko enplegatu, baina bitarteko funtzionario gisa jarraituko dute, dagozkien lanbide- eta ekonomia-eskubideekin, harik eta Administrazioak behar bezala bete arte EPOLETBren 10. artikuluak ezarritakoa. Horrenbestez, praktikan finkotasunik gabeko iraupen mugagabeko enplegatuen egoera hedatzen da kasu horietan ere, goian ezarritako ondorio guztiekin.

Hala ere, ezin ahatz daitezke 20/2021 Legeak ezarritako neurriak egoera hori saihesteko. Bada, horretarako EPOLETBren 10. artikulua aldarazi zuen, bai eta arau horretan 17. xedapen gehigarria jaso ere.

Europar Batasunaren Auzitegiaren epaiek dakarten haize nahasia

EBAk azken urteotan emandako epaiek kontraesanak dituzte. Hortik, bada, haize nahasia.

Horrela, 2020ko martxoaren 19ko EBAren epaiak (C-103/18 eta C-429/18 Pilatutako Auzigaiak) adierazi zuen ondoz ondoko zerbitzu-harremanen esparruan lege-maula eginez izendatutako enplegatu publikoak finkotasunik gabeko iraupen mugagabeko enplegatu bihurtzeak berez ez duela betetzen EE/1999/70 Zuzentarauaren Esparru Akordioren 5. klausularen xedea. Izan ere, finkotasunik gabeko iraupen mugagabeko enplegatu bihurtu arren, ezerk ez du eragozten administrazioak plaza amortizatzea edo enplegatu publikoa postutik kentzea lanpostua behar den bezala betetzen denean. Bestalde, abusuaren ondorioak konpentsatzeko EBAk egokitzat jotzen du bidegabeko kaleratzeen ondoriozko kalte-ordaina ematea enplegatu publiko izateari uzten zaionean, betiere, abusuari begira proportzionala bada hori, bai eta eragingarria eta disuasio-izaerakoa ere, EE/1999/70 Zuzentarauaren Esparru Akordioren 5. Klausularen oso-osoko eragingarritasuna bermatzeko.

Abusuaren ondorioak konpentsatzeko EBAk egokitzat jotzen du bidegabeko kaleratzeen ondoriozko kalte-ordaina ematea enplegatu publiko izateari uzten zaionean, betiere, abusuari begira proportzionala bada hori, bai eta eragingarria eta disuasio-izaerakoa ere

Edozein kasutan, EBAk argi dio Espainiako auzitegiek balioetsi behar dutela finkotasunik gabeko iraupen mugagabeko enplegatu bihurtzea eta kalte-ordaina ematea neurri egokiak diren aldi baterako lan-kontratu edo -harremanak ondoz ondo baliatzearengatiko abusuak prebenitu eta, hala denean, zehatzeko.

Haatik, 2021eko ekainaren 3ko EBAk (C-726/19 Auzigaia) ebatzi beharreko kasuari begira ontzat eman zuen finkotasunik gabeko iraupen mugagabeko egoera, abusuzkoa den aldi baterakotasuna zehatu eta EE/1999/70 Zuzentarauaren Esparru Akordioak dioena haustearen ondorioak ezabatzeko. Modu horretara, EBAk berreskuratu zuen 2016ko irailaren 14an emandako epaian (C-184/15 eta 197/15 Pilatutako Auzigaiak) jasotako irizpidea.

Hain zuzen, EBAren 2021eko ekainaren 3ko epaiaren ondorioz, Auzitegi Gorenak (AG) jarraitu du aplikatzen finkotasunik gabeko iraupen mugagabeko enplegatuaren erakundea. Horren adibide da 2023ko urtarrilaren 17ko AGE, 4. salakoa, 4275/2020 db. errek. zk. Kasu horretan, plaza hutsa betetzeko bitarteko langile bat kontratatu zen legeak ezarritako betekizunekin bat etorriz, baina enplegatua jarraitutasunez izan zen plaza horretan urte luzez, horretarako inolako justifikaziorik gabe, eginkizun berberak gauzatuz. Bada, horren arrazoia izan zen Administrazioak plaza betetzeko hautatze-prozesua antolatu ez izana, legeak ezarritakoa bete gabe utziz eta, ondorenez, lege-maula eginez. Esangura berean, 2023ko azaroaren 8ko AGE, 4. Salakoa (3499/2022 db. errek. zk.).

EBAren 2021eko ekainaren 3ko epaiaren ondorioz, Auzitegi Gorenak jarraitu du aplikatzen finkotasunik gabeko iraupen mugagabeko enplegatuaren erakundea

Are gehiago, AGak finkotasunik gabeko iraupen mugagabeko enplegatuaren izaera aitortzen ari da aldi baterako lan-kontratu bat izateko hautatze-prozesua gainditu duten enplegatuei begira, baldin eta, gerogarrenean, frogatzen bada lan-kontratu horrekin lege-maula egiten dela (2021eko azaroaren 25eko AGE, 4. Salakoa, 2337/2020 db. errek. zk.; 2023ko ekainaren 14ko AGE, 4. Salakoa, 2527/2020 db. errek. zk., 2023ko ekainaren 20ko AGE, 4. Salakoa, 880/2021 db. errek. zk., eta 2023ko uztailaren 4ko AGE, 4. Salakoa, 259/2021 db. errek. zk.).

Gainera, 2020ko ekainaren 18ko AGE, 4. salakoaz (2811/2018 db. errek. zk.) geroztik, Auzitegi Gorenak ulertu du merkataritzako sozietate publikoetan aldi baterako langileekin gauzatu ohi diren irregulartasun eta abusuak ere finkotasunik gabeko jarraitutasunik gabeko erakundearekin zehatu behar direla. Horren adibide dira 2023ko urtarrilaren 11ko AGE, 4. Salakoa (907/2019 db. errek. zk.) eta 2023ko uztailaren 19ko AGE, 4. salakoa (3876/2020 db. errek. zk.).

Nolanahi ere, 2024ko otsailaren 22ko EBAren epaiak (C-59/22, C-110/22 eta C-159/22 Pilatutako Auzigaiak) adierazi berri du finkotasunik gabeko iraupen mugagabeko egoera ez dela neurri egokia aldi baterako kontratuak ondoz ondo baliatzeagatiko abusuak saihestu eta zehatzeko, erakunde horrek berarekin dakarrelako aldi baterakotasuna luzatzea. Are gehiago, EBAk gogorarazi du xede hori erdiesteko Espainiako auzitegiek ulertzen badute Espainiako antolamendu juridikoan bestelako neurri eragingarririk ez dagoela, neurri egokia izan daitekeela ukitutako enplegatuen kontratuak finko bihurtzea. Eta azken agindu bat ere utzi du EBAK, gogoraraztean Auzitegi Gorenari dagokiola orain arteko jurisprudentzia eraldatzea, baldin eta jurisprudentzia horrek Espainiako legeria eta Konstituzioa interpretatu baditu EE/1999/70 Zuzentarauaren Esparru Akordioren 5. Klausularen xedeekin bat etorri gabe.

Finkotasuna ez da konponbide egokia

Gure ustez finkotasuna ez da konponbide egokia. Hona arrazoiak:

Batetik, funtzionario publikoen kasuan, Espainiako Konstituzioaren 24 eta 103.3 artikuluek ezarritako berdintasun- meritu- eta gaitasun-printzipioak urratuko lirateke.

Bestetik, lan-izaerako pertsonalari dagokionez, printzipio horiek EPOELTBren 11.3 artikuluak ezarri baditu ere, eta ez Konstituzioak, ezin uka daiteke Konstituzioaren 14 eta 23.2 artikuluek aldarrikatutako berdintasun-printzipioaren ondorioak enplegatu horiei ere hedatu beharko litzaizkiekeela, 1998ko martxoaren 18ko AGEk, 4. salakoak (317/1997 db. errek. zk.) ezarritakoaren haritik.

Horrenbestez, gure ustez, abusuz gauzatutako aldi baterakotasuna pairatu duten enplegatuek, bereziki, finkotasunik gabeko iraupen mugagabeko enplegatuek egonkortze-prozesuetan parte hartzen jarraitu beharko lukete, egonkortzea lortu ala ez kalte-ordaina jasotzeko duten eskubideari kalterik egin gabe.

Balizko konponbideak

EBAren 2024ko otsailaren 22ko epaiari jarraituz, finkotasunik gabeko iraupen mugagabekoaren erakunde juridikoa desagerraraziz gero, bi lirateke, gure ustez, balizko konponbideak, bat etorriko liratekeenak EE/1999/70 Zuzentarauaren Esparru Akordioren 5. klausularen xedeekin.

Batetik, aldi baterakotasuna legearen aurka, lege-maularekin, pairatu duen enplegatuari zuzenean lan-harremanak azkentzea eta kalte-ordain handiagoa ematea. Kalte-ordain handiagoa ematearen arrazoiak askotarikoak lirateke: administrazioaren jarrera zehatzea; abusua jasan duen enplegatuari babesa bermatzea, jasan duen kaltea medeatuz; eta administrazioak horrelako jokabideak izatea ezabatzea, eman beharreko kalte-ordain handiagoak prebentzio- edo disuasio-neurri gisa jokatuko lukeelako. Horrela, gure ustez, kalte-ordain hori ez litzateke izan behar bidegabeko kaleratzeari dagokiona, lan-harremanak ez liratekeelako bidegabe azkenduko, ezpada Konstituzioaren berdintasun-, meritu- eta gaitasun-printzipioak ez betetzeagatik.

Aldi baterakotasuna legearen aurka, lege-maularekin, pairatu duen enplegatuari zuzenean lan-harremanak azkentzea eta kalte-ordain handiagoa ematea izan daiteke balizko konponbide bat

Aitzitik, posible litzateke 5/2000 Legegintzazko Errege Dekretuak arau-hauste larrientzat ezarritako zehapenari dagokion zenbatekoaren adinako kalte-ordaina aitortzea, hurrenez hurren, arau horren 7.2 eta 40.1c) bis artikuluak aplikatzearen ondorioz. Hain zuzen, badugu horretarako aurrekari bat, Madrileko Auzitegi Nagusiaren 2023ko urriaren 27ko epaiak, 4. salakoak (304/2023 errek. zk.), finkotasunik gabeko iraupen mugagabeko langile bati 10.000 euroko kalte-ordaina aitortu baitio aurretiaz izandako aldi baterako kontratuen ondorioz eta aipatu berri diren arrazoiengatik. Areago, 2024ko otsailaren 22ko EBAren epaiak dio kaleratze objektiboarengatiko kalte-ordaina ez dela nahikoa EE/1999/70 Zuzentarauaren Esparru Akordioren 5. Klausulak dioena betetzeko, aurrera, kalte-ordain hori enplegatu ororentzat modu tasatuan ezarri ohi delako, eta, hurrena, kalte-ordain horrek ez duelako kontuan hartzen aldi baterakotasuna modu legitimoan edo abusuarekin baliatzen den.

Bestetik, behar-beharrezko da EE/1999/70 Zuzentarauaren Esparru Akordioren 5. Klausulak dioena betetzeko, eragingarria izango den eta disuasio-ondoreak izango dituen honako neurri hau beren-beregi arautzea: Administrazioari datxekion ondare-erantzukizuna dela bide, Administrazioaren jardunbide ez-zuzena pairatu duen enplegatuari kalte-ordaina emateari kalterik egin gabe, atzerabidezko akzioa egikaritzea kasuan kasuko kontratazio-organoaren titularren aurka, horiek izan ditzaketen diziplina- edo- zigor-erantzukizunak gorabehera. Izan ere, 2024ko otsailaren 22ko EBAren epaiak argi esan du ez dela nahikoa, Aurrekontu Orokorren Legean urtero egin ohi den bezala, Administrazio publikoetan pertsonalaren gainean eskumenak dituzten organoetako titularrei erantzukizunak eskatzearekin, hori adierazpen anbiguo eta abstraktuegia baita.